La transformación productiva en el Cesar: oportunidad para la complementariedad de la inversión pública y privada

Por: Blanca Llorente | Investigadora del Centro Regional de Empresas y Emprendimientos Responsables CREER 

blanca.llorente@ihrb.org

La transición energética ha pasado de ser un tema de discusión en los foros de cambio climático, con énfasis en los asuntos técnicos de la transformación de la matriz energética, a otro escenario igualmente retador: el de la adaptación de los municipios que hoy son exportadores de carbón. 

 Probablemente el catalizador que hizo visible la fragilidad de las condiciones para adaptarse a un declive en la minería de carbón fue el anuncio de PRODECO en 2021 de la devolución a la Nación de sus títulos mineros en el Cesar. Como era de esperar, esto precipitó discusiones que esta región aún tenía pendientes. Entonces surgen preguntas sobre las que no hay información clara para todos los actores.  

 Por ejemplo, existe incertidumbre acerca de cómo se van a distribuir las responsabilidades para gestionar impactos ambientales críticos para cualquier actividad productiva y para la calidad de vida de los hogares, tales como los planes para el manejo del agua. También se comienzan a agudizar problemas estructurales del territorio, como la precariedad del empleo, la situación fiscal de los municipios y el consecuente efecto en la provisión de servicios públicos que, infortunadamente, siempre han tenido problemas de cobertura y calidad, y cuyas perspectivas ahora lucen aún más inciertas. 

 Llama la atención al conversar con comunidades y autoridades locales, la expectativa que éstas tienen de que serán las empresas mineras quienes lideren los planes para mitigar las consecuencias de su salida, parcial o definitiva, del territorio. Y por supuesto, la esperanza de que tengan la capacidad de ponerlos en marcha. Pero lo cierto es que las condiciones institucionales no son las más propicias para que esta historia tenga un final feliz.  

 No obstante, hay oportunidad de corregir el curso. Y para ello cabe reflexionar al menos sobre tres cosas que se observan repetidamente en otras experiencias de transformación productiva de territorios mineros: la importancia de la participación incluyente, oportuna e informada, la puesta en marcha de mecanismos de monitoreo y la necesidad de una visión integral desde una política pública, articulada con esfuerzos en múltiples niveles, desde lo local hasta el ámbito global, y también con múltiples actores. 

 En primer lugar, es frecuente en estas situaciones que las partes interesadas no tengan una visión compartida sobre el futuro del territorio, y por tanto no haya metas comunes. Indudablemente, éste es un aspecto en el que es necesario trabajar en el Cesar y la herramienta para ello es la participación efectiva de todos los actores relevantes. Hay que reconocer los esfuerzos de múltiples organizaciones que apuntan a mejorar esta participación en torno a los diálogos sobre el desarrollo en la región. Quizá ahora la tarea es lograr una mayor convergencia y evitar que continúe la atomización y las convocatorias paralelas. 

 El acceso a información es un elemento indispensable en este proceso. Debería provenir de ejercicios confiables e idóneos de seguimiento, monitoreo y evaluación de las acciones de política pública e inversión privada orientadas a promover nuevas oportunidades productivas. Un objeto de monitoreo es la actividad productiva, así que debe ser bienvenido el esfuerzo de iniciativas como el Observatorio de Inversión Privada, cuya experiencia podría ampliarse tanto desde el punto de vista geográfico, como de categorías de análisis.   

 En concreto, si el propósito de las acciones de actores públicos y privados es atender de manera prioritaria los impactos no deseados del declive del carbón, el monitoreo debería también estar orientado a detectar la evolución de las condiciones de equidad y la manera como se resuelven los efectos diferenciales no deseados de estos cambios en la estructura productiva. 

 En la tarea de monitoreo, merece una atención especial la medición del goce efectivo de los derechos. Como lo manifiesta el Manual de Naciones Unidas para Monitoreo de Derechos Humanos, el monitoreo de los derechos en el contexto de los territorios mineros es un instrumento que contribuye a la rendición de cuentas por parte del Estado frente a sus responsabilidades y abre oportunidades para fortalecer un enfoque mucho más orientado a la prevención y a la debida diligencia por parte de las empresas. Ya existen herramientas estandarizadas para hacer estas mediciones y deberían incorporarse desde ahora en el proceso de respuesta. 

 En segundo lugar, todo esto requiere recursos, justo cuando la fuente que ha sido más estable y copiosa, las regalías, empieza a flaquear.  Hay que asegurar una mejor destinación de los recursos provenientes de esta fuente, en función de los principales impactos ambientales y sociales del eventual cierre de las minas y diseñar las condiciones institucionales para ejecutarlos en un horizonte de inversión de mediano y largo plazo. Lo cierto es que la discusión sobre los fondos de adaptación el territorio aún no incorpora de manera suficiente la financiación de acciones de remedio y reparación, un elemento integral del respeto de los derechos humanos. No podemos olvidar que del contrato minero se derivan  externalidades y costos sociales que no son del todo asumidos por quienes perciben los beneficios de la producción (esto incluye actores públicos, como las autoridades municipales, y privados).  

 En tercer lugar, parece que en las conversaciones tendemos a desdibujar el alcance de las responsabilidades y del tipo de respuesta que se requiere. El declive de la actividad de extracción carbonífera no es un problema sectorial. La respuesta no la puede ni la debe dar solamente el sector minero. Si bien las instituciones públicas que formulan y ejecutan la política minera y las empresas mineras tienen una corresponsabilidad, la política pública debe adoptar en este caso un enfoque intersectorial y la inversión privada de sectores por fuera de la minería de carbón tiene que jugar un papel principal. 

 Frente a estos retos, hay unos aprendizajes relevantes derivados de la experiencia de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET). De hecho, algunos de los territorios en donde se desarrolla minería de carbón forman parte de los municipios PDET. La apuesta de los PDET por intervenciones integrales que influyan sobre determinantes estructurales de la productividad, la sostenibilidad y la garantía de derechos se alínea con el tipo de dinámicas que ya existen o que emergerán en las regiones carboníferas durante esta y la próxima década.  

 Hay cosas por mejorar en términos de ejecución, por supuesto, pero se ha ensayado una arquitectura institucional que se adapta a las condiciones de territorios que enfrentan problemas de debilidad institucional y brechas de desarrollo.