Impacto de la reforma tributaria en los PDET

¿Qué tanto ganan y qué tanto pierden los PDET con la reforma tributaria? En principio, se puede decir que los municipios PDET se pueden contar entre quienes pierden con el proyecto de reforma presentado en agosto por el Ministro de Hacienda.

Mas allá de que no se brindan mecanismos o incentivos diferenciados geográficamente o enfocados en las micro y pequeñas empresas, que componen más del 95% del tejido empresarial en las zonas más afectadas por la violencia y la pobreza, hay un importante efecto del articulado propuesto sobre las empresas y sectores con presencia e inversión en estos territorios.

Por una parte, el sector minero-energético, que es uno de los que mayores inversiones ha realizado en los PDET, es el que más carga asume con el proyecto de reforma. Poner en riesgo la viabilidad de las operaciones actuales y futuros proyectos tiene impactos significativos sobre las propias economías de los PDET, donde se producen importantes volúmenes de gas, petróleo, carbón y oro, entre otros. Mediante la generación de empleo (directo e indirecto), compra de bienes y servicios, inversión social y pago de impuestos y regalías, la capilaridad de los recursos del sector minero-energético dinamiza en gran medida los mercados en un importante porcentaje de municipios PDET.

Lo anterior sin mencionar que, vía Obras por Impuestos, las empresas mineras, de hidrocarburos y generadores, transportadores y distribuidores de energía, han aportado significativamente a la infraestructura para la prestación de bienes y servicios públicos.

Asimismo, la exposición de motivos del proyecto de reforma señala que se busca eliminar la “tributación asimétrica”, es decir, que haya más incentivos y estímulos tributarios para unos sectores que para otros. Sin embargo, más allá del aumento a las zonas francas, la reforma no precisa cuánto, cómo y qué sectores podrían verse beneficiados y/o afectados. Esto tiene efectos importantes sobre regiones que hasta ahora están siendo exploradas por las empresas que, en el proceso, asumen altos costos de transición por las deficiencias en conectividad, infraestructura, oferta de bienes y servicios y disponibilidad de servicios públicos.

Ahora bien, no todo es malo en lo que los PDET respecta con el proyecto de reforma.  En cuanto al impuesto al carbono, más allá de aumentar la tarifa por emisión, se entiende que la destinación específica del recaudo tendrá un enfoque ambiental, ecológico y para la sustitución de cultivos, con énfasis en los municipios del PDET. Esto presenta una oportunidad para impulsar el sector agroambiental en estos territorios, permitiendo no solo la recuperación y compensación de los ecosistemas, sino que estos puedan apalancar, entro otros, negocios en torno a los bonos de carbono y el ecoturismo. Es la única mención a los PDET en la exposición de motivos de la reforma.

Aún presentada como una reforma tributaria para la “igualdad y la justicia social”, para reemplazar la “Ley de Inversión Social” del expresidente Iván Duque, el proyecto tiene impactos significativos sobre los PDET. Bajo una presunción de otorgar subsidios y beneficios sociales, disminuirán las posibilidades para el acceso a trabajos formales, aumentarán los costos para la formalización de los negocios y los presupuestos de las empresas para inversión se verán afectados.

Desde el Observatorio de Inversión Privada hacemos un llamado al equipo económico del Gobierno Nacional para que el proyecto de reforma entienda que, así como hay asimetrías tributarias, también hay asimetrías en las posibilidades de crecer y desarrollarse según el tamaño y ubicación de las empresas. También invitamos a revisar nuevamente las proyecciones para determinar si lo que se pretende entregar vía subsidios y programas de asistencia, se les estará quitando a las comunidades de las zonas PDET en posibilidades de empleo, emprendimiento e inversión social privada.

Empresas para la ‘Paz Total’

Durante su reciente visita al PDET de Sur de Bolívar, específicamente desde el municipio de San Pablo, el presidente Gustavo Petro señaló que el cumplimiento del Acuerdo de Paz firmado en 2016 con las FARC-EP será integral. Así mismo, sobre los municipios PDET, aseguró que, tanto los procesos de planificación como los fondos destinados para inversión en zonas priorizadas se mantendrán.

Pero, sobre todo, el presidente destacó la relevancia de la participación fundamental de las comunidades que habitan estas regiones para lograr prosperidad social, que es la base de la paz.

La buena noticia es que, atendiendo a la recomendación formulada en el marco de la quinta presentación de resultados del Observatorio, se va a mantener la priorización de los 170 municipios PDET y de las iniciativas para fortalecer la presencia del Estado y la oferta de bienes públicos.

Sin embargo, poco se ha hablado sobre el rol de las empresas en el marco de esos espacios de participación, lo que se ha llamado diálogos sociales vinculantes. Este es un aspecto a considerar para lograr una aproximación integral y una transformación real de los territorios, pues la creación y supervivencia de empresas en las regiones PDET, así como la creación de empleos formales y la llegada de nuevas empresas a invertir en estos territorios contribuyen a determinar si hay un impacto en términos de oportunidades para prosperar en las regiones.

Ahora que el gobierno nacional ha abierto la puerta a nuevas negociaciones con grupos armados y de delincuencia orientadas a una ‘Paz Total’, es necesario considerar lo que se ha hecho y mantener la implementación del Acuerdo de Paz con las FARC. Como mencionaron Juanita Goebertus y Juan Pappier, de la División para las Américas de Human Rights Watch en carta abierta el presidente Petro sobre el camino hacia una ‘Paz Total’, hay que diferenciar con quién, cómo y qué se puede negociar. Goebertus y Pappier señalan que nuevas negociaciones, por ejemplo con el ELN, deben asegurarse de no duplicar o socavar lo que ya ha sido consignado en el Acuerdo con las FARC -como la priorización de los 170 municipios PDET-.

La lección aprendida es que el sector privado debe ser parte de las conversaciones sobre futuros acuerdos. Más allá de ser un vehículo para la prosperidad, el gobierno debe ver en el sector privado una garantía para los acuerdos futuros en pro de una ‘Paz Total’. No solo porque las empresas trascienden los periodos presidenciales, sino porque el empresariado ha demostrado su disposición para involucrarse en la implementación de las iniciativas para la construcción de paz. Ejemplo de esto es que desde 2018 las empresas han ejecutado casi $1 billón de pesos a través del mecanismo de Obras por Impuestos, llevando proyectos para la provisión de bienes y servicios públicos en las zonas más afectadas por el conflicto. Así mismo, entre 2019 y 2021, según el Índice de Inversión Social Privada -IISP-, las empresas destinaron cerca de $851 mil millones de pesos en proyectos de inversión social voluntaria en zonas PDET.

Tanto el involucramiento de las grandes empresas, como la posibilidad de crecimiento de las MiPymes en las zonas más afectadas por la violencia y la pobreza , serán determinantes para que haya prosperidad donde hoy hay pobreza, para que haya empleo donde hoy no hay equidad social, y para que haya empresas formales donde hoy hay informalidad. Después de todo, las empresas son parte de la comunidad en las regiones y  también a ellas hay que cumplirles de forma integral, como señaló el presidente desde el PDET de Sur de Bolívar.

Más empleados y menos ocupados en los PDET

Según el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, en mayo de 2022 la tasa de desempleo nacional fue 10,6% y para 13 ciudades y áreas metropolitanas fue del 11,0%. Estas cifras muestran una mejora en la posibilidad de las personas de ocuparse en un escenario de postpandemia, reflejando un avance en lo que respecta a reactivación económica.

Sin embargo, este dato incluye un aumento de 1,2 millones de personas clasificadas bajo la categoría de “empleado particular”. Y es que, como se señaló en editoriales pasadas del Observatorio (ver empleo versus oficio), hay una importante diferencia entre un “oficio” y “ocupación” y un “empleo formal” propiamente dicho.

En el marco de la política pública para la implementación del Acuerdo de Paz, la promoción del empleo formal hace parte de la construcción de paz en las zonas más afectadas por la violencia y la pobreza. A diferencia de un oficio u ocupación, los empleos formales son aquellos en lo que, además de un pago mínimo por el tiempo y habilidad de las personas, hay acceso a servicios de aseguramiento, salud y ahorro para pensión. A partir de esta definición, el resultado del DANE refleja que hay un aumento en las personas ocupadas, pero no necesariamente implica que éstas cuentan con un empleo formal.

Mientras tanto, el nivel de afiliados al régimen contributivo de salud (del que hacen parte quienes cuentan con un empleo formal), se ha deteriorado durante los últimos años en los municipios PDET.

Si bien, de acuerdo con el indicador de creación de empresas nuevas en los PDET se observa un crecimiento cercano al 30% anual desde 2014 y hasta 2019[1], el porcentaje de la población afiliada al régimen contributivo disminuyó drásticamente durante el mismo periodo (pasando de 21,2% en 2014 a 19,7% en 2019 y 18,4% en 2020)[2]. Urabá y Sierra Nevada son las regiones con mejores resultados, pues tienen tasas de afiliación cercanas al promedio nacional (38% y 32%, respectivamente), pero es preocupante el dato para regiones como Sur del Tolima, Montes de María, Sur de Bolívar, Pacífico y Frontera Nariñense, Catatumbo y Chocó, en donde no se llega al 10%. Hay además otras 6 regiones que no alcanzan el 20% de afiliados.

Si bien la ADRES tiene un rezago de más de un año en la publicación de resultados, no se espera una mejoría significativa para 2021 o lo corrido de 2022, ya que uno de los efectos de la pandemia fue la contracción del tejido empresarial en los PDET. Además, vale la pena señalar que a un empleador los costos de un empleo formal son de alrededor de 1.5 veces el salario mínimo, sumando la carga prestacional y parafiscales. Si a esto se le suma el aumento del salario mínimo en 2022 y el efecto de la inflación, en los PDET las pequeñas y medianas empresas difícilmente podrán generar más empleos formales.

Teniendo en cuenta que un empleo formal cambia la realidad de una familia, es determinante darle impulso a este tipo de plazas de trabajo en los PDET como medio para la construcción de paz. En este sentido, y teniendo en cuenta las medidas tomadas por el gobierno nacional para la protección del empleo en 2020 y 2021 ante situaciones extraordinarias como las cuarentenas y el paro nacional de más de 7 semanas, el Observatorio ha propuesto mecanismos que fomenten la creación de empleos formales en los PDET.

Por ejemplo, replicando herramientas de flexibilización y/o apoyo parafiscal a trabajos formales de las micro y pequeñas empresas en los PDET, o el diseño de incentivos a partir de experiencias exitosas como el Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) y de Apoyo a Empresas Afectadas por Paro (AEAP). Mientras que el empleador garantice el pago del sueldo de los empleados, el Estado lo apoyaría por la vía de los parafiscales y cargas prestacionales. Así, habría incentivos para mejorar el indicador de población con acceso a los beneficios del régimen contributivo, permitiendo mejores condiciones para nuevos empleados y sus familias en las regiones más vulnerables de Colombia.

[1] El indicador de creación de empresas nuevas en los PDET hace parte de la batería de indicadores que el Observatorio de Inversión Privada calcula anualmente para estos municipios.

[2] Datos calculados a partir de la información suministrada por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-.

Un pacto por los PDET

El presidente electo Gustavo Petro ha señalado reiteradamente que, además de mantener el cumplimiento e implementación del Acuerdo de Paz, también está comprometido con las iniciativas del Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET-. Más allá de su discurso y promesas de campaña, y teniendo en cuenta lo mencionado en su Plan de Gobierno, se debería proponer un “Pacto por los PDET” en el marco del gran acuerdo nacional que adelanta.

Con o sin Acuerdo de Paz, el Estado tiene con las regiones más afectadas por la violencia y la pobreza una deuda histórica que, según las propuestas del presidente electo, será abordada. Sin embargo, desde el Observatorio de Inversión Privada se le pide al gobierno entrante una visión más amplia de estas regiones y quienes están en ellas. En principio, alrededor de un pacto incluyente que considere al sector privado que surge en las regiones y opera en ellas, pero también por la posibilidad de explorar las regiones desde una perspectiva de inversión privada para la producción.

En este sentido, un pacto por los PDET debe abarcar a los micro y pequeños empresarios domiciliados en estas regiones, las empresas que operan en estos territorios (aunque sus oficinas principales estén en otras ciudades), a la cooperación internacional y, sobre todo, a los gobiernos locales. Tanto la cooperación internacional como el sector privado han hecho importantes apuestas en los PDET que deben, además de reconocerse, fomentarse.

Así mismo, y de cara a las elecciones de gobiernos locales que tendrán lugar en 2023, desde su posesión el nuevo gobierno debería velar por mantener la implementación de los PDET y promover un clima favorable para las alianzas. De esta manera, tanto actores públicos como privados y de cooperación, podrán mantener una alineación alrededor de proyectos que apunten a mejores condiciones para las personas y las empresas.

Como se discutió durante la más reciente presentación de resultados del Observatorio, un “Pacto por los PDET” debe promover una reforma del sector de la seguridad en las regiones, partiendo de la base que los enfrentamientos que se produjeron en el marco del conflicto armado no se gestionan de la misma manera que la conflictividad social actual. La vinculación de los territorios parte del reconocimiento de sus particularidades. En este sentido, se debe gestionar el conocimiento en torno a las áreas y políticas de sustitución de cultivos ilícitos y repensar la política pública para el desarrollo alternativo que podría evolucionar hacia nuevos negocios.

Son diversos retos los que afronta la nueva administración. Por ejemplo, la reforma tributaria debería incluir un mecanismo de flexibilización y/o apoyo parafiscal a trabajos formales de micro y pequeña empresa en los PDET o en aquellas regiones más afectadas por la violencia y la pobreza, como los ejercicios exitosos del Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) o Apoyo a Empresas Afectadas por Paro (AEAP), pero enfocados en estos territorios.

Así mismo, se deben ampliar las alternativas para aumentar la inversión en bienes públicos en las regiones. Una manera para materializar esta demanda podría ser robusteciendo la oferta del banco de proyectos de la Agencia de Renovación del Territorio -ART-, para promover el mecanismo de “Obras por Impuestos” en municipios PDET o en aquellas regiones más afectadas por la violencia y la pobreza, así como la revisión de la reglamentación de “Obras por Regalías”, para diversificar y acelerar el flujo de recursos de inversión hacia estos territorios.

El Observatorio de Inversión Privada ha promovido estas y otras recomendaciones para el próximo gobierno con el fin de promover un sector privado que, en la medida en que crece y se fortalece, promueve mejores instituciones y calidad de vida en las zonas más afectadas por la violencia y la pobreza. Partiendo de la propuesta de un gran acuerdo nacional, el presidente Petro debería promover un “Pacto por los PDET” que los fortalezca y defienda su priorización, más ahora con el daño generado por los escándalos de los presuntos recursos robados del OCAD-Paz.

Obras por Impuestos: El costo del éxito en PDET

Las regiones del Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET- tienen en común, además de su afectación por la violencia y la pobreza, la carencia de bienes públicos. Las deficiencias en infraestructura para saneamiento básico, educación, infraestructura de transporte, escenarios deportivos, pagos por servicios ambientales, conservación natural, tecnología de la información, medio ambiente, entre otras, las han mantenido marginadas y poco competitivas, así como desinstitucionalizadas, por décadas.  

Para promover la inversión efectiva de recursos en el corto o mediano plazo en estas regiones, desde 2018 se planteó un mecanismo prometedor, que ha promovido la movilización del sector privado para invertir en bienes y servicios públicos: Obras por Impuestos. El mecanismo en el que las personas (naturales y jurídicas) ejecuten directamente un porcentaje de su impuesto de renta surgió en Perú en 2008 y fue adoptado, con mejores resultados, en Colombia una década después. Así, por ejemplo, durante el primer año de Obras por Impuestos en Perú, sólo se financiaron dos proyectos por un monto de aproximadamente $1,8 millones de dólares, mientras que en Colombia, sólo en la primera vigencia, se aprobaron 23 proyectos por un valor de alrededor de $70 millones de dólares. Aunque se ha mantenido el cupo del mecanismo en $250 mil millones de pesos por parte del Consejo de Superior de Política Fiscal -CONFIS-, éste cupo se ha utilizado en su gran mayoría cada año, incluso en 2020 durante la pandemia. 

Para las empresas, el modelo ha facilitado su vinculación con proyectos del Estado, agilizando procesos, brindando desarrollo económico y social a las regiones, y fortaleciendo su reputación como actor comprometido con el territorio, permitiendo que desde 2018 se hayan invertido $943.114 millones de pesos en regiones ZOMAC y PDET. 

Si bien es un mecanismo exitoso para la movilización de recursos hacia los PDET, la acogida de Obras por Impuestos está por salirle caro a las regiones que más lo necesitan. 

Originalmente, Obras por Impuestos en Colombia se incluyó como parte de la Ley ZOMAC, acotando su alcance a las regiones más afectadas por el conflicto y, particularmente, para proyectos que fortalecieran la oferta de bienes públicos e hicieran más competitivos a estos territorios. Sin embargo, el éxito ha sido tal, que municipios que no cumplen con estas categorías han aspirado a ser incluidos dentro de quienes pueden formular proyectos para ser financiados y ejecutados a través de este mecanismo.  

Actualmente se discute un ajuste a la reglamentación para ampliar el mecanismo a zonas diferentes que reactiven a los municipios ZOMAC y/o PDET y aquellos territorios con altos índices de pobreza, proyectos de importancia nacional estratégica y áreas de desarrollo naranja. Su acogida parece ser lo que determinará que otros municipios, mucho menos necesitados, atraigan proyectos y recursos por esta vía, en detrimento de la priorización que motivó la creación del mecanismo, pero además, de la confianza depositada por los empresarios que le apostaron y le apuestan al desarrollo de los municipios PDET por esta vía. 

En este sentido, el Observatorio de Inversión Privada hace un llamado para defender la priorización y focalización de los PDET como receptores de los proyectos, así como a diversificar y acelerar el flujo de recursos de inversión en bienes públicos hacia las zonas más necesitadas. Este propósito, inclusive, debería considerar una revisión a la paradoja sobre el sector minero-energético, pues aunque es el mayor usuario de Obras por Impuestos, la reglamentación Obras por Regalías (ideado para aplicarse de la misma manera pero ejecutando vigencias de regalías) del mecanismo no ha permitido acelerar el flujo de recursos de inversión hacia los municipios donde están operando. 

En materia de Obras por Impuestos, no se trata solo de mantener la priorización de los PDET en la oferta del banco de proyectos del mecanismo, es también focalizar proyectos orientados a bienes que fortalezcan la competitividad y condiciones de vida en estas regiones Es preciso defender una mayor inversión en bienes públicos específicos, pero no debería por esta vía desnaturalizarse un mecanismo creado para alcanzar los compromisos del Acuerdo de Paz y contribuir al cierre de brechas en los municipios más afectados por la violencia y la pobreza. 

El poder de las compras y la proveeduría local

La posibilidad de movilizar recursos del sector privado hacia los PDET es un elemento clave para el desarrollo de estas regiones como mercados. Si bien se ha promovido que las empresas más grandes del país se involucren por la vía de mecanismos como el de Obras por Impuestos y con recursos de inversión social privada, el factor determinante para promover el tejido empresarial está en fomentar las compras en las regiones.

Sectores como el minero-energético tienen obligaciones dentro de sus contratos para la vinculación de mano de obra local y la compra de bienes y servicios en las regiones donde operan.

Cuando los yacimientos de minerales o de hidrocarburos se encuentran en regiones apartadas, difícilmente las compañías encuentran proveedores que cuenten con estándares mínimos para hacer parte de su cadena de abastecimiento, por lo que los flujos monetarios hacia las regiones se concentran en su mayoría en la generación de empleos directos. Por esto, la alineación de las áreas de compras y de inversión social de estas empresas con el ánimo de promover la formación y desarrollo de proveedores en las áreas de influencia de sus operaciones, tiende al fortalecimiento del tejido empresarial local. En la medida en que estas empresas desarrollan encadenamientos productivos, los eslabones locales se hacen más sostenibles y robustos.

Ahora bien, en el caso de otros sectores económicos, el establecer programas de desarrollo y escalamiento de proveedores en los municipios PDET resulta más difícil, e inclusive, menos atractivo. Por ejemplo, en estos territorios los costos de transacción de hacer negocios son muy altos, y aunque existe oferta, en su mayoría de bienes más que de servicios, difícilmente las grandes empresas encuentran el volumen o las condiciones mínimas para establecer relaciones comerciales a largo plazo.

Además de la dificultad de acceso en términos de infraestructura, los resultados recientemente publicados del Observatorio de Inversión Privada dejan ver que en estas regiones hay un tejido empresarial especialmente vulnerable y compuesto en su gran mayoría por mipymes.

Es por esto que desde el Observatorio de Inversión Privada hemos señalado la necesidad de desarrollar esquemas tributarios que incentiven, o por lo menos reduzcan los costos de transacción, para que las empresas vean más atractivo explorar la oferta de bienes y servicios en los PDET. Por ejemplo, por la vía de un descuento en el impuesto de renta equivalente a un porcentaje del valor de las facturas generadas por compras a empresas domiciliadas en estas regiones.​

Esta sugerencia toma en cuenta que las empresas tendrán que destinar recursos para programas de fortalecimiento de proveedores, asegurándose que cumplan con mínimos de formalidad tanto en su estructura empresarial como en la contratación de sus empleados, buenas prácticas de operación, facturación electrónica, entre otros. Pero, pasada esta etapa, habrán afianzado su cadena de valor y, por esta vía, fortalecido el tejido empresarial.

Para las mipymes en los PDET, la posibilidad de encadenarse o de hacer parte de los esquemas de proveeduría de las grandes empresas incentivaría la formalidad, el desarrollo de mejores prácticas, y la posibilidad de más negocios. En esa misma línea, la existencia de incentivos para la compra de bienes y servicios en estas regiones favorece que las empresas formalicen relaciones comerciales en las regiones, se establezcan nuevas empresas y se promueva estas regiones como destino de inversión.

Esperemos que el próximo Gobierno, sin importar cuál sea, promueva incentivos para que haya más y mejores inversiones y negocios que fortalezcan el tejido empresarial. Un sector privado más fuerte y robusto es más dinámico y sostenible que un programa de subsidios.

La oferta para la bancarización en los PDET

La bancarización y el acceso a servicios financieros para el financiamiento del consumo, el emprendimiento, la inversión y el sostenimiento del sector privado ha sido siempre un tema importante, pero con pocos avances en los últimos años. Sin embargo, la banca comercial ha dado pasos importantes en términos de transformación digital y la pandemia global por COVID-19 favoreció el avance en la cobertura y metas de bancarización del gobierno nacional. Un ejemplo de lo anterior es el aumento de la oferta de alternativas con la llegada y creación de más bancos digitales (o fintech).

En principio, en las ciudades principales ha crecido la oferta de fintech y entidades bancarias que, sin oficinas, publicidad y haciendo uso de recursos digitales, disminuyen sus costos y este ahorro se traslada a su propuesta de interés para ahorradores o tomadores de crédito. Sin embargo, se ha evidenciado que los mecanismos de acceso al sistema financiero en las regiones requieren de esfuerzos análogos para aumentar la penetración de la banca.

Los PDET son un reflejo de las brechas que persisten en el país, pero también de cómo cambian los modelos de negocio de la banca comercial para llegar a los mercados más remotos. Así, en las regiones donde la penetración de la banda ancha y la cobertura de red celular está todavía reducida a cabeceras municipales, el modelo que ha sido exitoso es el de las microfinanzas. Por medio de asesores, las microfinancieras se han acercado al mercado de los PDET a través de largas sesiones con posibles clientes y conversaciones 1-a-1 en las que la bancarización se promueve con instrumentos offline. Si bien este último es un modelo costoso, es la alternativa en municipios en los que escasamente existe un corresponsal bancario.

Según Asobancaria, durante los primeros meses de la emergencia económica en 2020, aproximadamente 1,5 millones de colombianos se habían incorporado a canales financieros, lo cual es una buena noticia para el sector financiero. Sin embargo, de acuerdo con los datos obtenidos para el indicador de créditos otorgados y cuentas de ahorro abiertas en municipios PDET que publica el Observatorio de Inversión Privada, durante el 2020 se redujo el acceso al crédito de consumo y vivienda en aproximadamente 33% y a los microcréditos en 50%, en comparación con los datos del año 2019. Así mismo, durante el 2020 la creación de cuentas de ahorro disminuyó en 18.85% y su uso también decreció en 21.06%.

Recientemente, el Ministerio de Hacienda radicó el proyecto de ley “por el cual se dictan normas relacionadas con el acceso y financiamiento para la construcción de equidad y se dictan otras disposiciones”, que promueve la diversificación de mecanismos de financiación, la modernización de los sistemas de pago, la actualización del mercado de capitales y establece medidas para hacer frente a los préstamos informales o ‘gota a gota’. Con este proyecto, que tiene mensaje de urgencia, el ministro Restrepo promueve la competencia y ampliación de la oferta de servicios financieros donde efectivamente hay mercado. 

Sin embargo, en el caso de las regiones como las que comprenden los municipios PDET, la limitada oferta de servicios y alternativas para la bancarización no solo depende de que la regulación lo permita o fomente. Por esto, es importante continuar con el desarrollo de nuevas estrategias y productos que permitan aumentar el acceso y el uso de los productos financieros, especialmente los de crédito, teniendo en cuenta que son determinantes en el proceso de bancarización. Para que realmente promuevan la inclusión y equidad en regiones, es necesario que dicha oferta esté acompañada de iniciativas pedagógicas y de información sobre el uso de los servicios bancarios y sus beneficios, así como la necesidad de que éstos estén disponibles digitalmente. 

Por ello, nuestro llamado es a promover alternativas de bancarización en los territorios PDET, que consideren que en estas regiones los potenciales usuarios prefieren lo que pueden ver, tocar y usar, por ejemplo el merchandising y el efectivo. Estas dinámicas pueden ser tenidas en cuenta por las fintech que busquen establecerse con éxito en las zonas PDET, para ampliar su oferta competitiva.

Empleo versus oficio

En días pasados, la Agencia para la Renovación del Territorio (ART), a través de su informe “Empleo en el territorio PDET”, anunció que durante 2020 y 2021, se crearon 51,899 empleos en las regiones PDET.

Aunque este es un resultado destacado, es importante aclarar que estas cifras son estimaciones realizadas con base en el Censo Nacional de Población y Vivienda -CNPV- de 2018. De hecho, los resultados del Observatorio de Inversión Privada dejan ver que para el 2020, la creación de empresas disminuyó frente a lo reportado en 2019 (18,856), situándose en 11,018 empresas que representó una caída del 42%. Así mismo, según la tasa de supervivencia de las empresas domiciliadas en estos municipios, seis de cada diez empresas renovaron su matrícula mercantil en 2019, y para el 2020 tan solo cuatro de cada diez empresas lo hicieron.

Con respecto al porcentaje de población afiliada al régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud en municipios PDET decreció, pasando de 20,2% en 2018 a 19,7% en 2019 y finalmente a 18,4% en 2020. Como esta afiliación es uno de los requisitos para determinar la existencia de un empleo formal, es posible afirmar que la proporción de empleos formales en los PDET no crece.

De acuerdo con lo anterior, las estimaciones de la ART no necesariamente se refieren a la creación de empleos formales y, por ende, en las regiones PDET puede haber personas ocupadas, pero en la informalidad; y por ende, pueden reportar tener un oficio pero no necesariamente perciben cada mes al menos un salario mínimo.

Esta situación vuelve a poner sobre la mesa la necesidad que hemos señalado desde el Observatorio de crear condiciones diferenciales para la empleabilidad en las regiones PDET. Esto, debido a que tan solo en el 2020, el 98.4% de las empresas creadas en los PDET fueron microempresas y su flujo de caja es bastante limitado. Por citar un ejemplo, la carga prestacional asociada al actual salario mínimo representa para los empleadores un costo que contribuye a crear una brecha significativa entre la tasa de desempleo a nivel PDET y la nacional.

Por esto, creemos que los municipios PDET necesitan recibir apoyo concreto sobre la base de que sus dinámicas y realidades son distintas a las del resto del país y, por ende, requieren incentivos y medidas especiales diferenciales. El caso de la formalización laboral redunda en un mercado incluyente y equitativo, que promueve el bienestar y la estabilidad de los trabajadores y sus familias. Sin embargo, este tema representa apenas uno de los múltiples retos que tienen estos territorios. 

Debate sobre el futuro del PDET

Con el inicio de las campañas electorales presidenciales y legislativas, se espera un primer trimestre de 2022 muy activo alrededor de la discusión sobre las posiciones e ideario de los candidatos a tomar las riendas de un nuevo gobierno. Aunque todavía no se han manifestado propuestas puntuales y concretas en torno a la implementación del Acuerdo de Paz, pareciera que existe consenso alrededor de la importancia de mantener y acelerar su implementación.

Reconocemos y exaltamos los esfuerzos que se han realizado para la implementación del Acuerdo de Paz y la construcción de una paz estable y duradera. Por ejemplo, desde la firma del Acuerdo en 2016, se priorizó y dio continuidad a la estrategia del Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET-, como el vehículo para cumplir con el punto del Acuerdo sobre Reforma Rural Integral. Esto ha permitido que se haga una planeación colectiva para la llegada efectiva del Estado y su oferta institucional a los 170 municipios más afectados por la violencia y la pobreza.

Desde el Observatorio de Inversión Privada consideramos que los candidatos a la Presidencia deberían formular propuestas alrededor de asuntos claves para impulsar la inversión, el crecimiento y fortalecimiento del tejido empresarial de estos territorios. 

En principio, es necesario que la discusión considere una estrategia para ampliar la oferta efectiva de bienes y servicios públicos en los municipios PDET. En conversaciones con el tejido empresarial en las regiones, además de discusiones con grandes empresas se ha destacado la importancia de la infraestructura y seguridad física en los territorios como condiciones habilitantes para la creación de nuevos negocios, así como para disminuir el riesgo y costo de inversión en las regiones. ¿Se mantendrán o fortalecerán mecanismos exitosos para la inversión en las regiones como Obras por Impuestos? ¿Cuáles son las propuestas alrededor de la presencia de la fuerza pública en las regiones? ¿Qué contiene su plan de gobierno sobre aspectos como la política de formalización y la creación de la jurisdicción agraria?

En segundo lugar, durante crisis coyunturales, como la derivada de la pandemia global por COVID-19, se han tomado medidas para la protección de empresas, de los empleos formales y el fomento de la formalidad para acceder a beneficios del gobierno. Sin embargo, en los PDET las dificultades para la dinamización de la economía persisten, por lo que se deberían tomar medidas para apoyar a las empresas formales domiciliadas en estas regiones para fomentar su competitividad. 

Sería relevante que los candidatos expongan al electorado sus propuestas en torno a la posibilidad de promover un Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) especial para las empresas en los municipios PDET, la extensión y renovación de los incentivos de la Ley ZOMAC para la creación de nuevas empresas en estos territorios, o si se promoverían subsidios a los parafiscales para empresas en las zonas más afectadas por la violencia y la pobreza, entre otros temas que repercuten directamente en las oportunidades para el tejido empresarial.

Finalmente, el gobierno que tome posesión el próximo 7 de agosto debería diseñar un plan que incentive a diferentes actores a movilizar recursos hacia los municipios PDET. ¿Cuál es su propuesta de articulación con el sector privado? ¿Se va a mantener el marcador presupuestal para las inversiones públicas en estas regiones? ¿Van a mantenerse las ventajas de la Ley de emprendimiento para la contratación pública a empresas domiciliadas en PDET? ¿Qué sinergias y alianzas propone con la cooperación internacional para acompañar la implementación del Acuerdo de Paz y el desarrollo de los municipios PDET? ¿Qué incentivos podrían aprovechar las empresas bajo su gobierno para llevar inversión social a estos territorios?

Para estas elecciones, contrario a la polarización en torno a la implementación del Acuerdo de Paz que se vivió en el 2018, este año han tenido prioridad en el debate asuntos como la corrupción, la seguridad y el déficit en la balanza comercial. Este aspecto marca un punto importante en la discusión y permite pensar que el debate se surtirá sobre aspectos estratégicos para las regiones. 

Desde el Observatorio de Inversión Privada seguiremos promoviendo espacios de diálogo para promover el trabajo conjunto, ese “construir sobre lo construido” que debe mover al país independientemente de la ideología política, y alrededor del plan para dinamizar la implementación y el desarrollo de los municipios PDET. Continuaremos apostándole a la construcción de paz a través de la inversión privada y del fortalecimiento del tejido empresarial en las regiones más afectadas por la violencia y la pobreza.

Retos y oportunidades para 2022

Reiteradamente se ha dicho desde el Observatorio de Inversión Privada que las regiones del Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET-, además de ser las más afectadas por la violencia y la pobreza, también lo fueron por la pandemia. Si bien 2021 fue un año de reactivación económica, también dejó ver brechas que frenaron procesos de volver a poner en marcha el sector productivo en esas regiones. El 2022, por su parte, promete ser igual o más retador para los negocios en estas zonas donde el COVID-19 expuso la fragilidad del tejido empresarial local.

La llegada de la pandemia en 2020 tuvo un impacto devastador en el tejido empresarial existente en las regiones PDET. Para ese año se crearon 41% menos empresas que en 2019 y tan solo 4 de cada 10 empresas domiciliadas en estos municipios renovaron su matrícula mercantil. Ante este escenario de tejido empresarial golpeado, el 2021, año de reactivación económica, inició dejando ver la fragilidad de los PDET en su conjunto, por ejemplo, en términos de conectividad, acceso a servicios básicos y alcance de los programas de apoyo y fortalecimiento de empresas.

Sobre lo que se puede esperar en 2022, en los PDET hay oportunidades para la recuperación del tejido empresarial en asuntos relacionados con el medio ambiente y la naturaleza. En primer lugar, las grandes empresas han suscrito compromisos por la neutralidad del carbono y el uso responsable de los recursos naturales. El capital natural de los PDET y la presencia de 21 áreas protegidas del Sistema de Parques Nacionales convierte a estos territorios en espacios idóneos para inversiones en bonos de carbono y conservación.

Así mismo, los compromisos del gobierno nacional en la pasada cumbre del clima en Glasgow, la COP26, representan para los PDET la oportunidad para consolidarse como escenario de promoción del medio ambiente, su conservación, restauración y aprovechamiento de manera sostenible. Tanto para el sector privado como para el público, la reactivación de la industria turística en escenarios de pospandemia y el boom del turismo de naturaleza y el ecoturismo es parte de la fórmula para la movilización de recursos hacia los PDET.

Ahora bien, los desafíos para el tejido empresarial en estos territorios, que en su mayoría está conformado por micro y pequeñas empresas son mayúsculos. Tal vez el más retador será el de mantener, hasta donde sea posible el nivel de empleos formales. El celebrado aumento del salario mínimo para 2022 del 10,07% es supremamente alto para empresarios que a duras penas subsisten en los PDET. En una encuesta realizada durante el primer semestre de 2021 a empresarios domiciliados en PDET, por encargo de la misión de USAID en Colombia, revelaba que la tercera principal barrera para la operación de mipymes son los costos asociados a la formalización laboral (56%). A partir de enero del 2022, estos serán aún más costosos.

Así mismo, aunque los PDET no se destacan por la colocación de cartera en sus jurisdicciones, las proyecciones de alzas en las tasas de interés como medida para controlar la inflación también tendrán un impacto significativo sobre las empresas en estas zonas. Por una parte, porque la mayor colocación en los PDET se hace en créditos de consumo y microcrédito, que tendrán un mayor costo para las personas. Por otro lado, teniendo en cuenta que los costos para las mipymes serán mayores, difícilmente apostarán por el endeudamiento como alternativa para invertir, castigando sus posibilidades de crecimiento.

Lo anterior sin tener en cuenta la incertidumbre que se genera durante un periodo electoral.

Ante este complicado panorama para las empresas, desde el Observatorio de Inversión Privada esperamos que el 2022 traiga oportunidades para el crecimiento de las empresas en las regiones más afectadas por la violencia, la pobreza y la pandemia. En este sentido la oferta de programas para el apoyo al emprendimiento y a mipymes del gobierno nacional debería buscar una penetración real en las regiones donde el tejido empresarial es más frágil y requiere de apoyo para, además de sobrevivir, poder crecer y prosperar y que eso tenga impacto en el entorno. Las medidas tomadas por parte del ejecutivo para la protección de las empresas durante los momentos más críticos de la pandemia podrían hacer más competitivo (siquiera competitivo) al sector privado en PDET si se extiende su vigencia para empresas domiciliadas en estas regiones.

La paz es un negocio de largo aliento

Durante todo noviembre, sobre todo las últimas dos semanas, se han llevado a cabo diferentes eventos conmemorando los 5 años de la firma del Acuerdo de Paz y los 4 años de la política de Paz con Legalidad. En las regiones y en Bogotá, de guayabera y de corbata, al aire libre y en las universidades, la implementación del Acuerdo ha sido celebrada y debatida. Hay quienes señalan que no se ha hecho nada y quienes destacan avances significativos. Sin embargo, tal vez el mensaje más importante es que se ha alcanzado un hito en el proceso de implementación que, aunque todavía está en etapas tempranas, es un buen negocio para Colombia, lo que se refleja en cómo se ha visto afectado el sector privado.

 Durante estos últimos 5 años, el tejido empresarial en las regiones del Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET- ha mostrado avances acelerados, incluso adelantándose a la firma del Acuerdo en 2016. El Observatorio de Inversión Privada deja ver que hasta 2019, antes de la llegada de la pandemia, el crecimiento en la creación de empresas nuevas en los PDET con respecto a 2014 aumentó en un 143%, casi triplicando la creación de empresas en tan solo 5 años. De la misma manera, en estos, los municipios más afectados por la violencia y la pobreza, el recaudo de impuesto de industria y comercio -ICA- que se causa por los negocios que se dan estas jurisdicciones ha crecido 25.3% desde 2016 hasta 2019.

En cuanto a las grandes empresas, su involucramiento con estas regiones también ha mostrado avances significativos. Por una parte, y tal vez uno de los grandes hitos más destacados en cuanto inversión del sector privado, de acuerdo con el Índice de Inversión Social Privada (IISP), las empresas consultadas invirtieron en 2020 $449 mil millones de pesos en municipios PDET, incluso cuando sus ingresos disminuyeron 15%. La mayoría de estos recursos se invirtieron aliados con los pilares de reactivación económica y producción agropecuaria (28%) y Educación rural y de primera infancia (24%). Por otra parte, se ha utilizado de manera destacada el mecanismo de Obras por Impuestos en proyectos ejecutados por las empresas y financiados con un porcentaje de su impuesto de renta para la provisión de bienes públicos. Desde la entrada en vigencia del mecanismo en 2018, a través de Obras por Impuestos se han invertido $613,253 millones en 77 proyectos aprobados en 15 de las 16 regiones PDET, esto teniendo en cuenta que el mecanismo también cobija municipios ZOMAC.

Ahora bien, desde el Gobierno Nacional se han dado cuenta que mostrar avances en la implementación del Acuerdo, más allá de si desde un principio estuvieron de acuerdo con él, funciona. El pasado 18 de noviembre, “el Día PDET”, desde la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación afirmaron que durante estos 3 años del gobierno de Iván Duque se han ejecutado 2.800 obras para la provisión de agua potable, luz eléctrica y fotovoltaica, e infraestructura. Reiteradamente se ha señalado que las inversiones en los 170 municipios PDET han alcanzado un máximo histórico de $10.1 billones de pesos.

Así mismo, y cada vez con mejor disposición, este gobierno se ha sometido a la cuasi-auditoría sobre la implementación del acuerdo ante organizaciones multilaterales y garantes del proceso de paz. No en vano, el pasado 23 de noviembre en Apartadó, Antioquia, se llevó a cabo una rigurosa rendición de cuentas de los avances en la implementación ante Antonio Guterres, secretario general de la ONU. El hecho de que el gabinete del presidente presentara cifras concretas y abiertas al escrutinio frente a representantes de la comunidad internacional, solidifica la responsabilidad del Estado colombiano frente al Acuerdo.

De cara a las elecciones de 2022, el consejero Emilio Archila ha sido reiterativo en la irreversibilidad de lo que se ha hecho por parte de este gobierno y la importancia de “construir sobre lo construido”. Sin importar el gobierno que tome posesión el próximo 7 de agosto, ya se cuenta con avances importantes en la implementación, que además de reconocerse, deberían aprovecharse. En principio, y más destacado, la priorización de los 170 municipios más afectados por la violencia y la pobreza en los que ya hay expectativas creadas en el marco del PDET como un programa de 15 años.

Precisamente, durante la conmemoración de la Implementación de la Política de Paz con Legalidad en Apartadó, el expresidente de Uruguay Pepe Mujica, señaló que “la paz de Colombia es su refundación”, a lo que añadió “no miren demasiado hacia atrás, no miren lo irreparable, miren hacia adelante”. Y es precisamente hacia adelante que hay que priorizar esfuerzos para que, a partir de inversiones en bienes públicos, el sector privado pueda generar riqueza en las regiones.

Si bien las empresas, de todos los tamaños, han respondido al llamado de ser aliados de la implementación del Acuerdo, desde involucrarse en grandes obras de infraestructura hasta la generación de uno o dos empleos formales en regiones de transición, los esfuerzos del sector privado han impulsado el cambio en los territorios más vulnerables. De los esfuerzos del gobierno, saliente y entrante, por promover la inversión privada en los PDET depende en gran medida que el sector privado asuma un mayor empoderamiento sobre su rol como actor determinante para la construcción de paz y Estado en donde la violencia, la pobreza y la pandemia han golpeado con mayor contundencia durante los últimos años.

Desde el Observatorio de Inversión Privada, una iniciativa del Centro Internacional para la Empresa Privada (CIPE) y Jaime Arteaga & Asociados, nos unimos y celebramos la firma e implementación del Acuerdo de Paz como un compromiso del Estado colombiano y no una política de gobierno.

Las prioridades del gobierno

La protección del medio ambiente y la sostenibilidad del entorno se han convertido en asuntos fundamentales e integrados en la mayoría de las operaciones del sector privado. Tanto la convicción sobre el impacto en el entorno, como las exigencias de los mercados han promovido que las empresas adopten y se comprometan con el cumplimiento de estándares internacionales, en ocasiones más exigentes que las mismas regulaciones gubernamentales locales. Sin embargo, entre los estándares de adopción voluntaria y el cumplimiento de procesos institucionales hay diferencias que, en últimas, terminan por aumentar los costos indirectos de la operación que asumen los inversionistas y terminan desincentivando sus proyectos de inversión.

 El Gobierno Nacional se ha esforzado por promover inversiones en Colombia como destino turístico y con un enorme potencial para aportar a la transición energética, desde la producción de minerales clave (como los metálicos) hasta la generación de energías más verdes. Así mismo, la producción agropecuaria tiene en el país potencial para la tecnificación y escalamiento con vocación de surtir los mercados locales, así como de exportar.

 Tanto en turismo como en el sector minero-energético y el agroindustrial, los PDET presentan importantes oportunidades para los inversionistas. Sin embargo, y a pesar de la invitación del gobierno a invertir en estas zonas, incluso ofreciendo incentivos económicos y tributarios, las barreras institucionales limitan inversiones de gran escala y hacen que el involucramiento de las empresas en los PDET sea cada vez menos atractivo o expedito. Los procesos de consulta previa sin que estén claramente identificadas, definidas y certificadas las comunidades en los territorios; la subjetividad en los procesos para obtener licencias; y, la incertidumbre sobre los tiempos en estos procesos es determinante para que grandes jugadores se abstengan de movilizar recursos hacia nuevos proyectos. Lo anterior sin mencionar que hay regiones en Colombia en las que la presencia de grupos armados ilegales y economías ilícitas, además de la ausencia del Estado, configuran un alto riesgo que el sector privado difícilmente está dispuesto a asumir.

Un claro ejemplo de lo anterior se ve reflejado en el reciente archivo del trámite de la licencia ambiental para la explotación de cobre en el proyecto Quebradona, el cual demuestra precisamente que, aun cuando la empresa privada está alineada con los intereses del gobierno nacional, muchas veces sus esfuerzos se ven frustrados. Si bien Jericó, Antioquia, donde se desarrollaría Quebradona no es un municipio PDET, este caso sí constituye un llamado de atención para eventuales inversiones en los 170 municipios priorizados. Aun cuando institucionalmente se han realizado esfuerzos por diversificar la matriz de producción minera a través de minerales estratégicos como el cobre y otros polimetálicos; la inversión extranjera directa en el sector minero-energético; y, la exploración de nuevas oportunidades en las regiones, la propia institucionalidad pone trabas a la ejecución de proyectos clave para el país. Si bien la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- asegura que su evaluación es técnica, rigurosa e integral, también es demorada e inconclusa, pues la entidad no toma decisiones y, en lo que podría decirse que es un “lavado de manos”, archiva los trámites. Ni otorga ni niega licencias.

Más allá de casos mediáticos como el de Quebradona o el proyecto Soto Norte en Santander, para los PDET se debería definir una ruta institucional clara y con tiempos definidos a fin de agilizar los proyectos de inversión privada en estas regiones teniendo en cuenta que, además del sector minero-energético, el sector del turismo y de agroindustria tienen un potencial atractivo, pero en la medida en que se estructuran proyectos de mayor escala, se requieren más permisos, licencias, certificaciones, etc., ante diferentes  entidades.

Para el sector privado, en procesos de inversión responsable, no existe la dualidad sobre si pedir perdón o pedir permiso, se pide permiso desde que exista la viabilidad económica, social y ambiental para sacar adelante un proyecto. Además, se presupone que iniciativas de inversión extranjera, alineadas con las prioridades del Gobierno Nacional, contarían con canales institucionales más expeditos y claros en sus procesos y tiempos, así por lo menos los asuntos institucionales mitigarían en cierta medida los costos asociados a los riesgos de invertir en regiones que, como los PDET, necesitan de inversión privada responsable para crecer legal y sosteniblemente. Esas deberían ser prioridades del Gobierno en aras de promover la inversión privada responsable en las regiones.

Transición justa en los PDET

La implementación de los PDET es tal vez el único ejercicio de planeación e implementación de política pública a largo plazo que depende del compromiso de los gobiernos pasados, el presente y los que vengan. Como un asunto estratégico, los PDET deberían incluir un componente de transición energética. La transición energética, entendida como el cambio estructural en los sistemas energéticos basados en combustibles fósiles hacia fuentes renovables, trae importantes oportunidades para regiones PDET como Bajo Cauca, Sur de Córdoba, Chocó y Putumayo en la producción de minerales estratégicos como níquel, cobre y oro a través de proyectos mineros que deberían impulsarse. Sin embargo, la transición representa un importante reto en regiones que se han destacado por la producción y el crecimiento potencial para la exploración o explotación de commodities energéticos como carbón, petróleo y gas natural.

Justamente, por el impacto de la transición energética, positivo para unas regiones y preocupante para otras, es que se debe proponer una estrategia de transición justa, pasando de actividades de producción de combustibles fósiles a otras actividades productivas que tengan el menor impacto posible en los diferentes grupos de interés donde se llevan a cabo estas operaciones. Entre los PDET más afectados estarían Sierra Nevada y Perijá; Pacífico y Frontera Nariñense; Arauca; y, Catatumbo.

Siguiendo esta línea, los acuerdos internacionales para mitigar el cambio climático y reducción en el uso de combustibles fósiles tienen un impacto significativo en las regiones PDET, afectado incluso la viabilidad de actividades de exploración y apretando los tiempos de cierre de operaciones carboneras y de hidrocarburos. Ejemplo de esto es la renuncia de Prodeco, la tercera carbonera más grande del país, a sus títulos en el Cesar (parte de la región PDET de Sierra Nevada y Perijá) y el impacto económico y social que esto ha tenido sobre la región.

Si bien, hasta ahora, la transición justa ha sido vista como una bandera principalmente sindical, en el caso de los PDET debería ser compartida por todos los actores. Pierre Hupperts, experto en transición justa, señala que es fundamental que todos los actores estén informados sobre el proceso de transición y que se vean involucrados. Precisamente, el proceso de construcción del PDET y su ejecución debería incluir posibilidades para el desarrollo de nuevas actividades productivas en las regiones. Se debe proponer una alternativa, igualmente productiva y rentable, para el uso de los predios mineros y para que pueda capacitarse al capital humano.

Mucho se ha hablado, sobre todo después del incidente de Prodeco, sobre el fin del carbón en la región de Sierra Nevada, ha sido un llamado de atención para todos los actores que tienen que ver con la cadena de valor de este mineral. Sin embargo, ante la existencia y reciente reactivación de otras compañías en la región, el tema de la transición energética debería, como el PDET, promoverse como un proyecto regional de largo plazo que, por asuntos de transición energética o extinción de los yacimientos, permita visualizar el territorio de una manera igualmente productiva y dinámica después del carbón.

En veremos la justicia para la inversión

En la editorial Justicia para la inversión del pasado primero de junio, se abordó la importancia del proyecto de ley de especialidad agraria y rural – proyecto enfocado en resolver las brechas históricas de las regiones más alejadas y los municipios que conforman el PDET en asuntos judiciales del uso, tenencia y propiedad de la tierra – el cual se encontraba sorteando el proceso legislativo en su tercer debate en la Comisión Primera del Senado.

Al culminar el mes de julio se conoció que el proyecto de ley número 134 del 2020 no culminó los debates requeridos en el Senado y por ende “se hundió”, aún con el apoyo de distintos sectores y partidos políticos. Inmediatamente se reintrodujo el proyecto de ley que se espera pueda, nuevamente, ser debatido en el Congreso y se convierta en ley durante la actual legislatura.

Como se mencionó en la editorial de junio, este proyecto de ley es fundamental para ampliar la presencia institucional –dimensión fundamental en la priorización del PDET- en el campo colombiano. En este caso, la presencia de instituciones de justicia que provean mejores garantías en la resolución de conflictos sobre la propiedad rural es fundamental para los empresarios agropecuarios. En esta línea, los datos del Observatorio de Inversión Privada dejan ver que la creación de nuevas empresas del sector agropecuario en PDET crece constantemente aproximadamente al 5% desde el 2014, esta tasa "estancada" podría tener un mejor desempeño, toda vez que se ofrezcan garantías legales que mitiguen riesgos jurídicos.

Un sistema de justicia robusto y eficiente, que permita crear mecanismos efectivos de resolución de conflictos sobre la propiedad rural en Colombia, es un elemento clave para que inversores, grandes empresas y otros actores se involucren de manera real en el crecimiento y creación de las empresas agropecuarias en los territorios PDET, generando inversión privada, empleos formales y mejores en la producción agropecuaria del país.

Desde el Observatorio, se resalta que es fundamental que la iniciativa de ley surta el proceso legislativo y sea sancionada como ley de la República de manera prioritaria. La presencia del Estado y la especialización de la resolución de conflictos es fundamental para ofrecer seguridad jurídica y estabilidad para inversiones en territorios PDET. Así mismo, permitirá a los empresarios del campo acercarse a la formalidad que trae consigo beneficios inherentes como lo son: contar con el título de su tierra, acceso a distintas fuentes de financiación y contribuir así al desarrollo legal de la ruralidad en zonas con importante potencial agropecuario para Colombia

Recursos del sector privado para los PDET

Los 170 municipios del Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial – PDET, además de ser priorizados por el Gobierno Nacional por ser los más afectados por la violencia y la pobreza, también han sido foco de interés por parte del sector privado por ser espacios de oportunidad. El 2020 dejó ver que estos territorios, si bien son especialmente vulnerables, tienen prelación para actores que apuestan por la competitividad y sostenibilidad de los entornos PDET.

Desde la perspectiva de las empresas más grandes del país, los resultados del Índice de Inversión Social Privada -IISP en 2020, reflejados en el indicador de inversión social privada del Observatorio dejan ver que 77 empresas (el 55% de la muestra de empresas del IISP) destinaron $449 mil millones de pesos para las regiones PDET. Esta cifra no solo refleja un aumento del 295% con respecto a los esfuerzos privados en 2019, también es 4.5 veces más que el presupuesto general de la Agencia de Renovación del Territorio – ART, entidad encargada de la implementación de los PDET.

El IISP destacó que los sectores más involucrados con las regiones más afectadas por la violencia y la pobreza son: alimentos y bebidas, minero-energético y de servicios. Así mismo se muestra que los esfuerzos de inversión privada estuvieron orientados hacia la reactivación económica y producción agropecuaria, educación rural y primera infancia, y salud (pilares PDET 6, 4 y 3 respectivamente).

Ahora bien, la pandemia exacerbó las condiciones de vulnerabilidad de estos territorios. Para las empresas, mejorando la posibilidad de que sus inversiones tengan mayor impacto teniendo en cuenta las brechas y retos evidentes en estas regiones. Sin embargo, para el gobierno, esto ha complicado el cumplimiento de los compromisos suscritos en cada una de estas 16 regiones y que están plasmados en los Planes de Acción para la Transformación Regional -PATR-. En otras palabras, para las empresas los PDET son espacios de oportunidad para aumentar el impacto social de los recursos de inversión social, mientras para el Gobierno, hay una planeación y compromisos con las comunidades que hay que cumplir, cada vez con mayor dificultad.

En este sentido, el gobierno cuenta con alternativas para un mejor aprovechamiento de la disposición del sector privado para acelerar la transformación de estos 170 municipios y hacerlos más competitivos. Ejemplo de esto es el mecanismo de Obras por Impuestos que, si bien ha sido exitoso para llevar la oferta de servicios y bienes públicos a las regiones mediante la ejecución de un porcentaje de su impuesto de renta, cada vez se aprueban más proyectos en municipios ZOMAC (Zonas Más Afectadas por el Conflicto) y no en PDET. Si bien el cupo CONFIS aprobado para Obras por Impuestos se ha mantenido cerca de los 250.000 millones cada año, y se usa, desde 2019 no sólo se aprueban menos proyectos en PDET, sino que son de menor valor. Desde la entrada en vigencia de Obras por Impuesto, se han aprobado 77 proyectos por un valor de $613.852 millones sólo en municipios PDET.

Teniendo en cuenta que las empresas trascienden los periodos de los gobernantes, y que Colombia está ad-portas de un cambio de gobierno, es determinante mantener estos esfuerzos por parte del sector privado. Tanto los compromisos suscritos por el Gobierno de Colombia, como las apuestas por la competitividad y sostenibilidad desde el sector privado, van a permitir el cambio de las regiones más afectadas por la violencia y la pobreza. Del interés y prioridad dada por el sector privado depende en gran medida que quien llegue a  la Casa de Nariño en 2022 mantenga la priorización de los PDET, cumplir los compromisos suscritos y, por qué no, impulsar el trabajo conjunto con el sector privado en estas regiones.

¿Dónde quedó el sector privado?

Recientemente el Gobierno Nacional anunció los Planes Nacionales Sectoriales (PNS) como instrumentos de planeación para superar la pobreza y la desigualdad y así cerrar brechas entre el campo y la ciudad, mejorando el bienestar de la población rural. Si bien los esfuerzos se han concentrado en la implementación del Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), la focalización en los 170 municipios más afectados por la violencia y la pobreza ha dejado por fuera algunas regiones igualmente necesitadas. Ahora bien, aunque los PNS y el PDET son ambos producto de la implementación del primer punto de Acuerdo de Paz, que hace referencia a una Reforma Rural Integral (RRI), parece como si en su diseño, con casi cinco años de diferencia, hubieran sido pocas las lecciones aprendidas.

Para la implementación del Acuerdo, este gobierno expidió la Política de Paz con Legalidad, un documento que traza la ruta de las prioridades en materia de construcción de paz y que determina cómo sería el cumplimiento del acuerdo entre 2018 y 2022. Entre ellas, el PDET y los PNS plantean los elementos para dar cumplimiento a los estipulado como RRI. Sin embargo, estos son ejercicios de planeación a mediano y largo plazo en los que no se cuenta con una participación o un rol más destacado del sector privado.

Un primer análisis de PNS dejan ver que la en el largo plazo se espera mejorar condiciones de infraestructura, adecuación de tierras, electrificación, conectividad, salud, educación, vivienda y agua potable y saneamiento básico, y garantía del derecho a la alimentación. Todos elementos importantes en términos de cierre de brechas. Ahora, a la hora de pensar en la sostenibilidad y crecimiento de estás regiones como mercados hay elementos también hay elementos destacados que incluyen estímulos a la producción agropecuaria y asistencia técnica, crédito, subsidios, generación de ingresos, mercadeo, asociatividad y formalización laboral. Aún cuando esto es un objetivo de los PNS, igual que en el PDET, no es claro cómo el sector privado puede impulsar su implementación.

Teniendo en cuenta que, pese a la crisis por la pandemia sostenida durante 2020, en los municipios PDET el crecimiento en la creación de empresas fue de 0,25% entre 2016 y 2020. Un crecimiento marginal pero positivo. Mejor aún resulta que en ese mismo periodo el recaudo de impuesto de industria y comercio (ICA) creció 25,3% pasando de recaudar $328.10 millones de pesos en 2016 a $411.236 en 2020. Es importante señalar que en la medida en que se impulse al tejido empresarial y que haya nuevos negocios en las regiones, las regiones podrán contar con los recursos para financiar, por lo menos en parte, iniciativas consignadas tanto en el PDET como en los PNS.

La incluir al sector privado en la ejecución de los planes de implementación del acuerdo, desde las regiones, no solo facilitaría la tarea del Gobierno Nacional, también promovería el fortalecimiento de los territorios. Esto teniendo en cuenta que, si bien el PDET se construyó desde las regiones, incluso a nivel veredal, los PNS por su parte se configuran más como compromisos de instituciones nacionales como ministerios, consejerías y agencias del Gobierno. Si bien ya hay PNS adaptados por la vía de resoluciones ministeriales, para el Gobierno Nacional se recomienda considerar la disposición del sector privado para involucrarse en iniciativas de construcción de paz.

Lo anterior considerando en que en la medida en que se fortalezca el tejido empresarial en las regiones, aumentan las posibilidades lícitas de generación de ingresos tanto para las personas como para las administraciones locales, mejorando las posibilidades de participar de las inversiones en sus procesos de estabilización. Por su parte las empresas grandes, con rubros de inversión social y que también han manifestado su intensión de ser parte de estos procesos, requieren de un acompañamiento para explorar los PDET como mercados. La transferencia de conocimientos, iniciativas productivas y la posibilidad de generar encadenamientos son parte del aporte en aras de cumplir con el objetivo de cierre de brechas de los PNS.

Así las cosas, pensando en la planeación de implementación de la RRI, consignada en el PDET y en los PNS, ¿qué esperaría el Gobierno del sector privado? ¿Qué alternativas tienen las empresas para involucrarse? Asumiendo una implementación efectiva durante los próximos 15 años, ¿serán las regiones PDET mercado productivos, sostenibles y atractivos para la inversión privada?

Justicia para la inversión

Los 170 municipios del Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial – PDET, fueron seleccionados, entre otros, por la deficiente presencia institucional. Entre los principales retos institucionales en estas regiones está la prestación de servicios mínimos en el marco del imperio de la ley, la prestación de los servicios de justicia para todos y a la capacidad de hacer que se cumpla.

En mayo, la Comisión Primera del Senado aprobó en tercer debate el proyecto de ley de especialidad agraria y rural, que busca garantizar el acceso a la justicia en las zonas más afectadas por la violencia y la pobreza en el país. Esto tendría un impacto especial sobre los PDET, pues en estos municipios hay 6 jueces por 100.000 habitantes, además, el 81,2% de estos municipios tampoco cuentan si quiera con centros de conciliación.

La aprobación del proyecto daría un importante espaldarazo a la inversión privada ya que la posibilidad de acceder a instancias efectivas de justicia y resolución de conflictos mitiga el riesgo para las empresas. Además, para los ciudadanos en las regiones también ofrece una garantía, pues podrán acceder a una instancia de denuncia de malas prácticas por parte de las empresas así como delitos cometidos mediante falsas inversiones (estafas, contrabando, lavado de activos, narcotráfico, etc).

Un elemento clave del proyecto propuesto radica en la posibilidad de especializar juristas en uno de los orígenes de la violencia, las disputas en torno a la propiedad y uso de la tierra. Si la propuesta está alineada con los objetivos de la Reforma Rural Integral (de la que hace parte el PDET), consignados en el Acuerdo de Paz, también atiende a procesos que, con el avance de la formalización de predios y modernización de esquemas catastrales, surgen como cualquier otro trámite ante la justicia frente a los activos. En otras palabras, facilitaría que los procesos de formalización de la propiedad de la tierra en los municipios PDET estuvieran acompañados de la posibilidad de acudir a una instancia formal e institucional para dirimir conflictos en torno ella.

El Observatorio de Inversión Privada ha dejado ver que desde el año en que se dio la firma del Acuerdo de Paz, 2016, hay un aumento del 19% en el recaudo del impuesto predial en municipios PDET. Si bien esto podría atribuirse a mejor capacidad de recaudo por parte de las administraciones locales, también obedece a que más personas tiene título de las tierras y sobre ellas pagan sus impuestos. Después de todo, un título saneado sirve para, entre otras, acceder a créditos bancarios para inversión, lo que promueve crecimiento en las regiones.

Una vez termine su trámite en el Congreso, la ley de especialidad agraria y rural será un paso importante para la institucionalidad en los municipios PDET, que tendrán una instancia legal y especializada en una de las problemáticas más importantes en estas regiones. Además, para el sector privado, podría convertirse en una garantía a la hora de tomar decisiones sobre si invertir o no en regiones que necesitan de mayor presencia tanto de las instituciones como de las empresas.

Los recursos para las regiones PDET

En junio de 2018, el CONPES 3932 aseguró un presupuesto de 79,6 billones de pesos por un periodo de 15 años para las inversiones mínimas necesarias para la implementación de la Reforma Rural Integral (RRI). Ésta última es el pilar para poner en marcha lo que se firmó en el primer punto del Acuerdo de Paz, en el cual se priorizaran las regiones del Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial – PDET. Si bien estos recursos quedaron comprometidos para esta y otras dos administraciones, Mariana Ospina, entonces directora de Agencia de Renovación del Territorio -ART, aseguró que “los acuerdos de inversión que quedaron allí estipulados deberían ser realizados por el gobierno entrante en articulación con los gobiernos territoriales, el sector privado y la cooperación internacional”. Lo anterior deja ver que, hay unos recursos comprometidos, pero que la inversión para sacar adelante los municipios PDET requiere de esfuerzos de actores más allá de los del gobierno nacional.

Durante un foro realizado por ACDI/VOCA, la Corporación Reconciliación Colombia y Jaime Arteaga & Asociados, Lawrence Sacks, director de la misión de USAID/Colombia, señaló que “a través de las inversiones del sector privado en las zonas PDET se crean empleos, fomenta la formalidad, se dinamiza la innovación y las oportunidades en estos territorios”. Desde la cooperación norteamericana se han alineado con la focalización en estas regiones, lo que se refleja en que han invertido 140 millones de dólares en los municipios priorizados para fortalecer la presencia del Estado y robustecer la capacidad de las organizaciones de la sociedad civil, llegando a 14 de las 16 subregiones PDET. Adicionalmente, han apalancado 400 millones de dólares del sector privado.

Así mismo, desde el Fondo Multidonante de las Naciones Unidas para el sostenimiento de la paz en Colombia se han comprometido recursos por más de 126 millones de dólares para invertir en las zonas más afectadas por la violencia y la pobreza. Con estos recursos, se han priorizado proyectos para los procesos de reincorporación de los excombatientes; la reparación integral a víctimas, garantizando la verdad, justicia, reparación y no repetición; y la comunicación de los avances en materia de estabilización y consolidación de la paz. A este fondo aportan países como Reino Unido, Noruega, Alemania, Canadá, Suecia, Suiza, España, Irlanda, Emiratos Árabes Unidos, Corea del Sur, Finlandia, Nueva Zelanda, Chile, Portugal, e instituciones similares como el Fondo de Consolidación de Paz de la ONU, y el Fondo Humanitario y de Paz para las Mujeres de la ONU.

Por su parte, el sector privado ha hecho lo propio, según indicadores del Observatorio de Inversión Privada, en 2019 sólo 47 de las compañías más grandes del país invirtieron por la vía de responsabilidad social más 150.000 millones de pesos en los 170 municipios PDET. Un esfuerzo con recursos privados que equivale a 1.5 veces el presupuesto de la ART. Además, En las vigencias 2018, 2019 y 2020 se han logrado vincular recursos para ejecutar 60 proyectos en municipios PDET, con una inversión de $502.209 millones, en 15 de las 16 subregiones.

Se destacan, además, empresas del sector minero-energético como Ocensa, Gran Tierra, el Grupo Prodeco y el Grupo Argos que por la vía de convenios y memorandos, han acordado la alineación de sus programas de inversión social y relacionamiento con comunidades de acuerdo con los pilares e iniciativas de los PDET. A propósito del sector extractivo, los recursos de regalías administrados en el OCAD-Paz también han comprometido recursos importantes. Durante este gobierno en el OCAD-Paz se han aprobado 225 proyectos por un valor de $1,77 billones de pesos. 222 benefician únicamente a municipios PDET y 3 proyectos se desarrollan tanto en municipios PDET como no PDET.

Ante las cifras y actores mencionados anteriormente, desde el Observatorio de Inversión Privada surgen preguntas sobre el impacto que estos recursos han tenido sobre el tejido empresarial local. Para muchos de los actores privados mencionados anteriormente el pilar de reactivación económica del PDET es importante, y las empresas en las regiones deberían reflejar ese flujo de recursos. Lo anterior deja ver que existe voluntad por parte de diversos los sectores para involucrarse en los PDET ser parte de su desarrollo, ¿por qué no velar porque las mipymes en las regiones sean parte de la implementación de la RRI y crezcan a la par de la llegada de estos recursos a las regiones? Después de todo, los PDET deben velar por la posibilidad de generar sus propios recursos por la vía del tejido empresarial y así cerrar la brecha entre regiones por la vía de los negocios.

Propósito para el emprendimiento

Desde hace un par de años, el emprendimiento es uno de los temas prioritarios en las agendas de muchos países. Los emprendedores exitosos son celebridades, no solo por hacer empresas millonarias, también por su visión para encontrar oportunidades de mercado. Para la generación de los millennials, muchos además de trabajo tienen también un emprendimiento. En el caso de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, la realidad y motivos para emprender son ajenas a esta tendencia.

Los resultados del Observatorio de Inversión Privada hasta 2019 dejan ver que efectivamente las zonas más afectadas por la violencia y la pobreza sí son regiones emprendedoras. Si bien el 2020 rompió la tendencia, hasta ese momento se había alcanzado un total de 17.461 nuevas empresas, creciendo a un ritmo siempre por encima del promedio nacional. Además, la tasa de supervivencia de las empresas era de un 59% en promedio, indicador que también se vio seriamente afectado por la pandemia. Entonces, ¿qué pasa con los emprendimientos en los PDET?

La recién sancionada Ley de Emprendimiento ofrece herramientas y mecanismos que facilitan el emprendimiento en todo el territorio nacional. Favorece además que las empresas recién creadas tengan la posibilidad de contratar con el Estado, el mayor consumidor y empleador en las regiones PDET. Sin embargo, persiste una preocupación sobre el propósito de los emprendimientos y de las nuevas empresas en estos territorios.

Marcela Eslava, doctora en Economía, sostiene en que Colombia las empresas no crecen, pero tampoco se quiebran. Nada más acertado para referirse al tejido empresarial en las zonas más afectadas por la violencia y la pobreza, donde pareciera que la gente emprende para comer. El emprendimiento es una alternativa de corto plazo, con una limitada visión de crecimiento a largo plazo. Hasta antes de la pandemia, la realidad es que en los PDET había emprendimiento, pero la necesidad para consolidar ese tejido empresarial estaba más a la orden de la supervivencia que del desarrollo de negocios y de la sostenibilidad.

El golpe reflejado en los indicadores del Observatorio en materia de tejido empresarial deja ver que, iniciativas como la Ley de Emprendimiento favorecen que se retome la vocación emprendedora en varios sectores económicos. Sin embargo, el Gobierno y las cámaras de comercio todavía están a tiempo de ir más allá y generar soluciones paralelas y complementarias a lo estipulado en la mencionada Ley. En ese sentido, además de consolidar procesos de emprendimiento, la apertura de mercados, la definición de planes de negocio y la posibilidad para financiarlos, la Ley propone acciones para generar acercamiento entre empresas grandes y empresarios que vean en los PDET, y en sus emprendedores oportunidades de negocio. Depende de estos últimos tener visión de sus empresas como proyectos potentes, acercarse a servicios de asesoría y a herramientas para que los nuevos negocios en PDET tengan vocación de crecimiento y perdurabilidad. Después de todo, como dejaron ver los empresarios en los Encuentros Regionales del Inversión Privada, su principal aporte es la generación de empleo formal, pero las posibilidades en los PDET están aún por ser exploradas desde una perspectiva de mercado

El rescate del emprendimiento en los PDET

El 2021 inicia para Colombia con importantes retos en las regiones más afectadas por la violencia y la pobreza. La pandemia ha dejado, hasta ahora, una importante mortandad de empresas en los municipios PDET, pues en promedio durante 2020 solo sobrevivieron el 30%, contrastando con el hecho que, hasta 2019, la creación de empresas en estos territorios venía creciendo a mayores tasas que el promedio nacional. Además, ante las medidas de cuarentena y el cese de actividades que ello implicó, los grupos armados ilegales azotaron estos territorios, amenazando comunidades y reclutando a quienes no tuvieron oportunidad de trabajar o de asistir al colegio.

Los resultados en los indicadores del Observatorio de Inversión Privada para las regiones PDET hasta 2019 dejaban ver que, a pesar de las dificultades, había optimismo en las regiones, ganas de emprender; demostrando una férrea voluntad de cambio de en los territorios más afectados por la violencia y la pobreza. Lo anterior es lo más destacable de las comunidades pues, la empresa privada y el emprendimiento son vehículo de cambio más potente. Si bien la creación de una empresa es un logro en sí mismo, considerando que los PDET son zonas de difícil acceso (más del 77% de la red vial terciaria está en mal estado); padecen una deficiente prestación de servicios públicos (solo 1 de cada 3 tiene acceso a agua potable); entre otras problemáticas que completan el contextos complejo de estas regiones, el emprendimiento en zonas PDET es un logro más que destacable.

No obstante, aunque estuvo claro que para los empresarios en estas regiones su labor principal es dar empleo y sustento a muchas familias, independiente del tamaño del negocio, de acuerdo con el último CONPES de emprendimiento nacional (4011), en Colombia la generación de empleo formal por parte de las microempresas es menos de la mitad de lo que generan otros países miembros de la OCDE.

Es por esto que, el Observatorio de Inversión Privada destaca la sanción de la Ley de Emprendimiento (Ley 2069 del 31 de diciembre de 2020), por medio de la cual se promueve y facilita el proceso para crear empresas formales en el país. Sin embargo, en el caso de los PDET, hay elementos que van a determinar las posibilidades de rescatar el espíritu emprendedor en estas regiones. En primer lugar, vale la pena destacar el enfoque de la mencionada ley en los sector social, agro, deportivo y de género, particularmente los dos primero son determinantes para la consolidación productiva en las regiones.

 En segundo lugar, y atendiendo una de las demandas de los empresarios y emprendedores, la aceleración y simplificación del proceso para crear empresa y que esta pueda crecer y consolidarse, alivia la carga administrativa. Lo anterior teniendo en cuenta que, como se manifestó en los encuentros regionales de inversión privada en PDET, la tramitología dificulta el proceso e implica costos asociados al emprendimiento que pueden terminar por una deserción del proyecto.

Finalmente, y aún más en la línea de las solicitudes de los empresarios y emprendedores, está la posibilidad de acceder a alternativas de financiamiento, donde un portafolio de servicios de microfinanciación, acercamiento a ángeles inversionistas, fintech y otros mecanismos innovadores para emprendedores puede resultar determinante para la viabilización de los emprendimientos.

Sobresale la facilidad que se ofrece en el marco de la contratación y las compras públicas, después de todo, el Estado el mayor comprador, consumidor y empleador en las regiones PDET. La ley define que se va a promocionar y facilitar la participación de pymes en los programas de compras públicas, que, entre otras ventajas, ajusta e incluye criterios de desempate a favor de MiPymes, empresas lideradas por mujeres y sociedades de beneficio e interés colectivo -BIC-. Se esperaría que aquellas domiciliadas en PDET o con encadenamientos en estas regiones tuvieran un criterio de desempate adicional a su favor.

La Ley de emprendimiento y el anuncio de la convocatoria para puestos de trabajo de la Agencia para la Renovación del Territorio en PDET definitivamente es una apuesta del Gobierno Nacional por dinamizar el mercado en estas regiones. Al favorecer y promover la creación de empresas y con la inyección de recursos por la vía de empleo será posible dinamizar el consumo, y de esta manera, reactivar la economía de las regiones. Esperemos que las grandes empresas estén a la altura de estas apuestas y tomen parte de la construcción de redes de mercados en los PDET.

Es el momento para que la resiliencia de los empresarios, emprendedores y comunidades en las regiones más afectadas por la violencia y la pobreza salga a relucir y demuestre que, ni la pandemia ni los grupos armados ilegales, van a amilanar su disposición y voluntad por crecer, desarrollarse y salir adelante.